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在兵農分離的募兵製實施之前，華夏大地上的軍閥，除了西涼軍那種不事生產光靠搶的禽獸以外，其他諸侯多多少少都得尊重農時，春秋耕作收割，冬夏農閒用兵。

這樣，才能讓自己的領地有可持續發展性，不至於竭澤而漁。

尤其是195年，建安元年，隨著天下漢臣諸侯名義上重新聽命於皇帝，無法興無名之師互相攻伐，這種收斂就愈發明顯了。

從正月下旬，到三月過半，整整兩個月的春耕季，以及春耕前的開荒準備期，所有州牧都在種田，沒有挑事。

李素自然也不能例外，他在成都每天除了吃喝玩樂泡澡搓背，就是料理日常公務、勸農整頓，一派無為而治。

直到三月下旬，李素才結束了無為而治，有了一些動作。

首先，是他在三月十六的時候，就派了信使，正式給劉備上書，勸劉備在自己後方的部分州試行“廢牧立使”，陳明利害。信送到之後，劉備自然會在長安組織討論，形成公論，然後送去雒陽請皇帝批準——

劉協正月裡就已經從弘農起駕去雒陽了。河南尹朱儁自194年下半年開始，花了不少錢修繕雒陽宮殿，年底的時候已經初步修複了。

雖然沒有靈帝時那麼奢華，很多裝飾性的東西破壞了之後也沒重建，但至少已經沒有斷壁殘垣，廢墟垃圾也都清理掉了。修複後的皇宮隻能說是簡樸而乾淨，頗有簡約風，住肯定是沒問題的。

劉備想在自己的統治區內實施民政改革，而且理由充分，有“為了防止國家再陷入軍閥割據”這個大義名分，劉協當然不可能阻止了，也沒借口、沒實力阻止。所以這事兒也就是往返走個過場，主要時間都花在信使趕路上，不出兩個月肯定會有定論。

李素的信使三月十六離開成都，四月初八抵達長安，劉備會商討論、讓鐘繇荀攸劉巴都諫言獻策，花了六七天工夫。四月十五派鐘繇從長安出發，帶著劉備陣營的共同意見去朝見皇帝。

鐘繇因為是文官，不能跟快馬信使那樣沒日沒夜趕路，所以走得慢點，長安到雒陽七百多裡路走了十天，十八日到華陰，二十日到弘農，二十五到雒陽。

劉協接見後，拿著鐘繇呈遞的劉備表章，問董承、段煨和朱儁，還有作為三公的楊彪、蔡邕、趙溫，讓他們都發表意見：

“諸卿，皇叔表奏右將軍李素由益州牧調任雍州牧，並力陳當年劉焉逆賊‘廢使立牧’之失當，建議在益州等無戰亂的內地州重新廢除州牧，另設三使，以為試點，觀望對於上述各州漸漸消弭軍閥割據之患的效果，卿等以為如何？”

在掌握兵權的三人當中，段煨跟劉備關係相對最若即若離，畢竟段煨當初在涇原之戰中就已經決心投靠劉備求個安定了。後來是機緣巧合董承得勢，段煨又不得不回自己的根據地弘農，才跟董承一起留在中樞。

所以劉協垂詢時，段煨第一個表示：“陛下，臣一介武夫，不懂民政。但自先帝以來，天下大亂，凡禍亂天下的軍閥諸侯，無不是刻意強化自己的兵權，沒聽說有在自己管轄州郡內削弱兵權、製約自己手腳的。

何況漢中王此論並未要求推行天下，隻求在他管轄數州內施行，也不虞其他心懷猶豫疑慮的州牧猜忌，可見其心在公、所倡穩重。”

劉協沒有表情地點點頭，然後點名讓董承開口。

董承是如今朝中將領跟劉備關係最戒備的一個——也談不上敵意，純粹隻是戒備，因為劉備的武力太強大了，讓董承忍不住猜疑恐懼。

所以董承委婉地說道：“漢中王此論確實為公，隻是實施之際，難免有些……讓人看不明白。他若是覺得各州不該再設州牧，為何在李素建議以後不再新設州牧的同時，又趕著讓李素調任雍州牧？雍州不也是內地無需防範蠻夷外敵的州，那也是朝廷腹心所在，要是按漢中王的建議，雍州首先該設置三使。”

沒想到董承剛說到這兒，三公當中作為知兵權威的太尉楊彪出言反駁了：“車騎將軍此言差矣，雍州如何能說是無需防備邊患的內地州？郭汜在武都，與雍州安定郡的朝廷守軍隔隴山對峙。

我以為，漢中王在雍州暫時繼續設置州牧，也是為了更快更便捷地調度資源消滅郭汜這個禍國餘孽。而且北地郡、馮翊郡與河套諸胡鄰接，也未徹底掃平。從中平五年須卜骨都侯以休屠各部叛漢以來，雍州早就有邊患了，無非之前休屠各部並未真正大舉入寇。”

楊彪這番話，讓董承的反對不太站得住腳，他本來也就是強詞奪理想方設法找借口，本來就不嚴密。

董承暗忖：“哼，你兒子當了大行令，都不來雒陽赴任，反而留在長安、或為劉備出使四方。楊彪，你這不忠之心，簡直昭然若揭！”

可惜這話是不能說出來的，說出來就徹底撕破臉了，也就隻能心裡想想。

其他兩位三公沒怎麼插話，司徒趙溫就在那兒當和事佬，勸董承和楊彪。蔡邕則是全程老神在在一言不發，眼觀鼻鼻觀心，反正皇帝討論的是要不要給他女婿另外調任一個州牧，這議題他要避嫌。